２０１１年１２月 中共山西省委黨校學報
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Ｄｅｃ．２０１１
Ｖｏ１．３４ Ｎｏ．６ 第３４卷第６期
政府信息公開法律制度的完善
邵明昭 ，張峰
（１．山東大學，山東濟南２５０１００；２．濟寧醫學院，山東 日照２７６８００）
［摘要］２００８年《中華人民共和國政府信息公開條例》的頒布和實施，標志著我國政府信息公開法律制度基本
框架的初步形成。但從總體上來看還存在一些缺陷，如政府信息公開的立法位階較低，政府信息公開條例本身不夠完
善，監督救濟機制不健全，配套法律制度缺失等。實踐中，應將公民的知情權作為一項基本人權上升到憲法層面，給予
切實保護；適時制定政府信息公開法，提升公民知情權的法律保障水平；建立健全政府信息公開的救濟制度，不斷完
善政府信息公開的法律體系?！?/p>
［關鍵詞］政府信息公開；法律制度；公民知情權
［中圖分類號］Ｄ６３０［文獻標識碼］Ａ［文章編號１１ｏｏ９—１２０３（２０１１）０６－００８８—０４
近年來，隨著市場經濟的發展和依法行政的推
進，我國政府信息公開法律制度建設已開始起步，特
別是２００８年《中華人民共和國政府信息公開條例》
的頒布和實施，標志著我國政府信息公開法律制度
基本框架的初步形成。但是，從總體上來看，我國的
政府信息公開還處于初始階段，實踐中，公民的知情
權還沒有得到很好的保障，政府信息公開法律制度
也還存在一些缺陷及不足，需要我們在實踐中進一
步完善?！?/p>
＿－－
信息公開的一個普遍做法，是保障公民的知情權得
以實現的重要制度安排。政府信息公開法律制度主
要由以下幾個要素構成：一是政府信息公開的主體?！?/p>
政府信息公開主體是指依據法律規定在政府信息公
開過程中享有權利和負有義務的有關組織和個人，
包括信息公開權利主體、義務主體以及信息公開第
三人。政府信息公開的權利主體是指有權請求政府
信息公開的任何組織和個人；政府信息公開的義務
主體是指按照法律規定負有信息公開義務的組織和
機構；政府信息公開的第三人是指在信息公開的過
程中，有可能因該政府信息的公開而導致其利益受
損的組織和個人。二是政府信息公開的范圍。政府信
息公開的范圍是政府信息公開法律制度的核心內容
之一，是構成這一法律制度的關鍵。當今世界各國普
遍確立了“以公開為原則，以不公開為例外”的基本
、政府信息公開法律制度
政府信息公開法律制度是立法機關為了保障公
民獲取政府信息的權利，對政府信息公開的原則、范
圍和公開的程序、方式以及法律責任和權利救濟機
制等有關政府信息公開的具體問題而制定的各項法
律規范的總稱。政府信息公開法律制度以人民主權
理論和公民的知情權理論為基礎，是保障憲法賦予
公民的知情權、參與權和監督權的具體法律制度設
原則，大多數國家通過將政府信息中不予公開的內
容予以列舉的方式來明確公民可以獲取信息的范
計。通過立法建立和完善相應的法律制度體系，來?！?。三是公開的方式與程序。政府信息公開的方式主
證政府信息公開的有效實施，是當今世界各國政府 要有兩種：主動公開和依申請公開。目前多數國家政
［收稿日期］２０１１—１０—２６
［作者簡介］邵明昭（１９６９一），男，山東莒縣人，山東大學政治與公共管理學院博士生，中共日照市委黨校副教授、律師，研究方向
為行政法治、地方治理?！?/p>
張 峰（１９７８－），男，山東菏澤人，濟寧醫學院臨床學院講師?！?/p>
府信息公開都采取兩種方式兼用的方式。政府信息
和相關機構自行確定。由于相關主體在確定“工作秘
公開的程序是指政府信息公開的義務主體在信息公 密”時的自由裁量權較大且缺少統一的程序，政府機
開的過程中按照法律規定所應遵循的方式、步驟、時 關可能會出于自身利益的考慮以“工作秘密”為理由
限以及順序，包括主動公開的程序和依申請公開的
拒絕公開相關的政府信息?！?/p>
程序。四是救濟制度。通過設置責任機制以及權利?！。ǘ墩畔⒐_條例》本身不夠完善，還存
障和救濟機制，使相關組織和公民的政府信息知情 在許多立法缺陷
權獲得法律保障，這是政府信息公開法律制度的另
首先，《條例》沒有明確規定公民的知情權。我國
一項核心內容。政府信息公開救濟制度一般包括兩 憲法中沒有明確規定公民的知情權，但從憲法的相
種方式：行政救濟和司法救濟。行政救濟一般包括向 關規定中可以引申出知情權應該是我國公民的一項
專門設立的機構申訴和行政復議兩種；司法救濟是 基本權利。國外大多數國家在相關政府信息公開立
更具權威性的救濟方式，目前絕大多數國家都堅持
法中都明確規定了公民的知情權。我國《政府信息公
“司法最終審查”原則，設置了公民和相關組織政府 開條例》對公民的知情權沒有明確作出規定，不能不
信息知情權的司法救濟制度?！≌f是一大立法缺陷。其次，政府信息公開的范圍規定
二、我國政府信息公開法律制度存在的主要問題
存在缺陷。目前，國外政府信息公開的立法通例都堅
（一）政府信息公開的立法位階較低，實施過程 持“以公開為原則，以不公開為例外”的原則，普遍采
中無法解決與其他法律的銜接和協調問題
取將豁免公開的信息予以列舉的方式以明確政府信
《中華人民共和國政府信息公開條例》作為我國
息公開的范圍?！墩畔⒐_條例》卻沒有明確規
現行的全國性政府信息公開方面的立法，是由國務 定這一原則，而是采取列舉的方法對政府應當公開
院頒布的行政法規。由于其法律位階和效力較低，在 的信息作出了明確的規定。從《政府信息公開條例》
政府信息公開實施中遇到與其他法律、法規的有關 第七條第二款、第八條及第十四條的規定可以看出。
規定相沖突時，就會出現與這些法律、法規無法銜接 我國政府信息豁免公開的主要有國家秘密、商業秘
和協調的問題，受到其他相關法律、法規的制約，處 密和個人隱私三類信息，這與世界各國的通行做法
境尷尬，不利于政府信息公開法律制度的全面實施?！∠嘁恢隆５捎谖覈⒎ㄒ幎ǖ膰颐孛艿姆秶^
具體表現為：一是與《保密法》不銜接?，F行保密法存
為寬泛，而商業秘密和個人隱私方面的立法又不完
在著國家秘密的標準不清晰、保密范圍列舉的保密 善，這就大大限制了《政府信息公開條例》的實際可
事項規定不具體、國家秘密的范圍較為寬泛等問題， 操作性?！?/p>
加上保密法所規定的程序將定密的自由裁量權完全
（三）《政府信息公開條例》監督救濟機制不完善
授予相關定密主體，這樣定密主體就完全可以根據 在監督機制方面，《條例》第三條和第三十三條
自身的需要確定某些事項是否屬于國家秘密，這與 規定，讓和本級各政府機關同是本級政府內部組成
政府信息公開的原則不相適應。由于《政府信息公開
機構的政府辦公廳（室）來監督本級政府機關的信息
條例》屬于行政法規范疇，其位階低于保密法，這樣 公開工作，監督的權威性和實際效果會大打折扣。而
公民在根據《政府信息公開條例》申請公開相關政府 國外許多國家在相關政府信息公開立法中規定，通
信息的時候就可能和保密法相沖突。二是與《檔案 過設立相關的專門委員會來對政府信息公開工作進
法》不銜接。雖然我國的《檔案法》制定時間很長，但 行監督，以其具有的專業性和中立性保證監督的權
對于歸檔的信息范圍規定不具體，對于如何公開檔 威性。另外，《條例》對舉報制度的規定也過于籠統，
案規定少，條件苛刻。這意味著政府信息一旦移交檔
缺乏具體的操作細則，難以發揮監督政府信息公開
案工作機構以后，其使用和公布要按照檔案法的有 的作用。在救濟機制方面，根據《政府信息公開條例》
關規定執行，這就會成為有些行政機關逃避信息公 第三十三條的規定，目前我國公民獲取政府信息權
開義務、限制公民獲取政府信息權利的借口。三是與
利的救濟方式主要有舉報、行政復議、行政訴訟這三
《公務員法》不銜接?！豆珓諉T法》第十二條規定：“公 種方式。當前的立法只是籠統地規定了公民知悉政
務員應當保守工作秘密。”而“工作秘密”在《政府信 府信息的權利可以通過行政復議和行政訴訟的方式
息公開條例》中沒有作出相關規定。我國現有的其他 獲得救濟，但對政府信息公開行為申請行政復議或
法律、法規對公務員應保守的工作秘密范圍也沒有 提起行政訴訟缺乏明確的可操作的具體規定。在政
作出明確規定，“工作秘密”的范圍只能由行政機關
府信息公開實踐中，一方面，由于信息公開行政復議
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機關的獨立性和中立性難以保證，從而導致復議工
作的公正性受到當事人的質疑；另一方面，導致公民
項基本人權，應考慮在修憲的時候將其在憲法層面
予以確認，或者選擇在以后制定《政府信息公開法》
時將其作為立法宗旨，作出明確規定。同時，要充分
考慮到與《保密法》、《檔案法》、《公務員法》的相互銜
接和協調關系，只有這樣，才能使政府信息公開法律
制度在實施過程中順暢有序。
對不公開信息的行為提起訴訟很難被受理。如人民
法院根據《行政訴訟法》第十一條第一款的規定，認
為政府信息公開行為不是該條所列舉的侵犯人身