張偉與南京市規(guī)劃和自然資源局行政登記二審行政裁定書

張偉與南京市規(guī)劃和自然資源局行政登記二審行政裁定書

【案由】行政 行政行為種類 行政登記

【審理法院】江蘇省南京市中級人民法院

【審理法院】江蘇省南京市中級人民法院

【審結(jié)日期】2020.01.15

【案件字號】(2019)蘇01行終758號

【審理程序】二審

【審理法官】路興付雙王玉剛

【審理法官】路興付雙王玉剛

【文書類型】裁定書

【當(dāng)事人】張偉;南京市規(guī)劃和自然資源局

【當(dāng)事人】張偉南京市規(guī)劃和自然資源局

【當(dāng)事人-個人】張偉

【當(dāng)事人-公司】南京市規(guī)劃和自然資源局

【代理律師/律所】彭軍江蘇宗域律師事務(wù)所;杭璐婷江蘇天璽律師事務(wù)所;陸宏飛國浩律師

（南京）事務(wù)所

【代理律師/律所】彭軍江蘇宗域律師事務(wù)所杭璐婷江蘇天璽律師事務(wù)所陸宏飛國浩律師（南

京）事務(wù)所

【代理律師】彭軍杭璐婷陸宏飛

【代理律所】江蘇宗域律師事務(wù)所江蘇天璽律師事務(wù)所國浩律師（南京）事務(wù)所

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【法院級別】中級人民法院

【字號名稱】行終字

【原告】張偉

【被告】南京市規(guī)劃和自然資源局

【本院觀點】《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條，行政行為的相對人以及其他與行

政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。

【權(quán)責(zé)關(guān)鍵詞】行政復(fù)議合法違法第三人證明行政復(fù)議

【指導(dǎo)案例標(biāo)記】0

【指導(dǎo)案例排序】0

【本院查明】經(jīng)審理查明，就本案爭議的抵押權(quán)登記，雙方當(dāng)事人提交了不同證據(jù)。

【本院認(rèn)為】本院認(rèn)為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條，行政行為的相對人以

及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。《最高人民法院

關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條規(guī)定，有下列情形之一的，屬于

行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系"：（一）被訴的行政行為涉及

其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的；（二）在行政復(fù)議等行政程序中被追加為第三人的；（三）要

求行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的；（四）撤銷或者變更行政行為涉及其合法權(quán)益的；

（五）為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出

處理的；（六）其他與行政行為有利害關(guān)系的情形。第十三條規(guī)定，債權(quán)人以行政機(jī)關(guān)對債

務(wù)人所作的行政行為損害債權(quán)實現(xiàn)為由提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其就民事爭議提

起民事訴訟，但行政機(jī)關(guān)作出行政行為時依法應(yīng)予保護(hù)或者應(yīng)予考慮的除外。本案中，上訴

人的原審訴訟請求為確認(rèn)市規(guī)資局擅自將棲他字第263089號對應(yīng)的房產(chǎn)登記簿記載債權(quán)數(shù)額

700萬元變更為1405萬元的行政行為違法；撤銷棲他字第263089號對應(yīng)的房產(chǎn)登記簿1405

記行為之間的關(guān)系進(jìn)行評價，與張偉的訴訟請求不完全相符。張偉作為房屋抵押權(quán)的第二順

位人，其抵押權(quán)的實現(xiàn)取決于其在前是否有抵押權(quán)以及抵押權(quán)的金額。原審中，市規(guī)資局提

交的證據(jù)與張偉提交的證據(jù)所顯示的情況存在不一致，原審法院對相關(guān)事實未予查清，直接

認(rèn)為張偉與被訴行政行為不存在利害關(guān)系，依據(jù)不足。原審法院在繼續(xù)審理時，應(yīng)對相關(guān)事

實進(jìn)行認(rèn)定后，再予處理。 綜上，上訴人張偉的上訴請求與理由成立，本院予以支持。

依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項、《最高人民法院關(guān)于適

用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百零九條第一項的規(guī)定，裁定如下

【裁判結(jié)果】一、撤銷南京鐵路運輸法院（2018）蘇8602行初1532號行政裁定； 二、

本案指令南京鐵路運輸法院繼續(xù)審理。 本裁定為終審裁定。

【更新時間】2021-11-02 05:44:20

【一審法院認(rèn)為】原審法院認(rèn)為，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)符合行政訴

訟法規(guī)定的起訴條件。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為

的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。"因

此，對于行政行為的相對人而言，侵權(quán)的可能性總是存在的，其原告資格總是顯而易見的。

但是對于“非相對人"而言，必須與行政行為“有利害關(guān)系"才能有權(quán)提起訴訟。此處“有利

害關(guān)系"也就是有可能受到行政行為直接的、必然的不利影響，具體要考慮以下三個要素：是

否存在一項權(quán)利；該權(quán)利是否屬于原告的主觀權(quán)利；該權(quán)利是否直接地、必然地受到被訴行

政行為的侵害。

【二審上訴人訴稱】上訴人張偉上訴稱，一、原審法院將上訴人原審訴訟請求認(rèn)定為：確認(rèn)

違法和撤銷被上訴人針對江陰支行及原房屋所有權(quán)人劉紅烈作出的抵押權(quán)登記行為，該認(rèn)定

錯誤。上訴人原審要求確認(rèn)被上訴人擅自將棲他字第263089號對應(yīng)的房屋登記簿記載的債權(quán)

數(shù)額700萬元變更為1405萬元的行政行為違法，上訴人針對的是被上訴人擅自變更房屋登記

簿記載債權(quán)數(shù)額的行政行為，而非其抵押登記的行政行為。房屋登記簿承擔(dān)著對外的公示作

用，行政機(jī)關(guān)如果可以擅自變更其登記記載的債權(quán)數(shù)額必然會導(dǎo)致抵押登記權(quán)利人的權(quán)利處

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于一種完全不確定的狀態(tài)，因此被上訴人擅自變更房屋登記簿記載債權(quán)數(shù)額的行為是違法行

為。二、原審法院認(rèn)為，上訴人不是法律規(guī)定的利害關(guān)系人是錯誤的。房屋登記簿是房屋權(quán)

利歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，結(jié)合本案，市規(guī)資局公示的是房屋登記簿所登記的房屋權(quán)利價值以及

第一次抵押登記后，登記房屋的剩余權(quán)利價值，這是上訴人辦理第二次抵押登記權(quán)利價值的

依據(jù)。上訴人同意向劉紅烈出借款項是基于上訴人對抵押登記房屋價值的判斷，并認(rèn)為涉案

房屋價值能夠達(dá)到1700萬元，基于對行政機(jī)關(guān)房屋登記簿效力的確認(rèn)，除第一次抵押登記的

700萬元權(quán)利外可以向劉紅烈再出借1000萬元，因此才通過被上訴人辦理了第二次抵押登

記。被上訴人在房屋登記簿上記載了兩次抵押金額，第一次權(quán)利登記金額為700萬元，第二

次權(quán)利登記金額為1000萬元，上訴人因此向劉紅烈出借1000萬元，被上訴人擅自變更房屋

登記簿記載的債權(quán)數(shù)額顯然損害了上訴人的利益。劉紅烈抵押登記的房屋在江陰法院執(zhí)行過

程中被拍賣，獲得拍賣款1141萬元，作為辦理了第二順位抵押的上訴人可以享有優(yōu)先受償債

權(quán)441萬元。被上訴人擅自變更房屋登記簿記載債權(quán)數(shù)額的行政行為直接損害了上訴人的優(yōu)

先受償權(quán)，上訴人與本案具有利害關(guān)系。三、2014年3月18日江陰法院向被上訴人查詢的

房屋登記簿上記載的江陰支行抵押的債權(quán)數(shù)額仍是700萬元，在此之后被上訴人的房屋登記

簿該筆抵押登記的債權(quán)數(shù)額700萬元變更為1405萬元，被上訴人上述行政行為顯然違法。綜

上，請求二審法院依法撤銷原審裁定，依法支持上訴人原審訴訟請求。綜上，上訴人張偉的

上訴請求與理由成立，本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一

款第（二）項、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百零

九條第一項的規(guī)定，裁定如下：

張偉與南京市規(guī)劃和自然資源局行政登記二審行政裁定書

江蘇省南京市中級人民法院

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行政裁定書

(2019)蘇01行終758號

當(dāng)事人 上訴人(原審原告)張偉，性別××年××月××日生，××族。

委托代理人彭軍，江蘇宗域律師事務(wù)所律師。

委托代理人杭璐婷，江蘇天璽律師事務(wù)所律師。

被上訴人（原審被告）南京市規(guī)劃和自然資源局，住所地南京市鼓樓區(qū)中山路某

某。

法定代表人葉斌，南京市規(guī)劃和自然資源局局長。

委托代理人郭瑞曉，南京市規(guī)劃和自然資源局工作人員

委托代理人陸宏飛，國浩律師（南京）事務(wù)所律師。

審理經(jīng)過 上訴人張偉因訴被上訴人南京市規(guī)劃和自然資源局（以下簡稱市規(guī)資

局）行政登記一案，不服南京鐵路運輸法院（2018）蘇8602行初1532號行政裁定，向

本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭審理了本案。

原告訴稱 原審原告張偉起訴稱，2013年3月21日借款人（抵押人）劉紅烈向張

偉借款1000萬元，并提供位于南京市××區(qū)××路××幢房屋（以下簡稱涉案房屋）作

為抵押擔(dān)保，于2013年3月25日辦理了抵押登記手續(xù)（他項權(quán)證號為：棲他字第xxx

號）。借款時劉紅烈明確告知張偉該房產(chǎn)已抵押給交通銀行股份有限公司江陰支行（以

下簡稱江陰支行），擔(dān)保債務(wù)本金金額700萬元。借款到期后張偉多次催要，截至2018

年7月共償還借款10萬元。2018年7月，張偉得知抵押房屋被江陰市人民法院（以下簡

稱江陰法院）拍賣，并得知房屋登記薄記載的抵押給江陰支行的債權(quán)數(shù)額變成14050000

元，拍賣款為11410000元。市規(guī)資局行為嚴(yán)重?fù)p害張偉合法權(quán)益。綜上，請求法院判

決：1.確認(rèn)市規(guī)資局擅自將棲他字第263089號對應(yīng)的房產(chǎn)登記簿記載債權(quán)數(shù)額700萬元

變更為1405萬元的行政行為違法；2.撤銷棲他字第263089號對應(yīng)的房產(chǎn)登記簿1405萬

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元的行為或者變更棲他字第263089號對應(yīng)的房產(chǎn)登記簿1405萬元為原始記載債權(quán)數(shù)額

700萬元；3.本案訴訟費由市規(guī)資局承擔(dān)。

一審法院認(rèn)為 原審法院認(rèn)為，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，應(yīng)當(dāng)符合

行政訴訟法規(guī)定的起訴條件。《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定：

“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)

提起訴訟。"因此，對于行政行為的相對人而言，侵權(quán)的可能性總是存在的，其原告資格

總是顯而易見的。但是對于“非相對人"而言，必須與行政行為“有利害關(guān)系"才能有權(quán)

提起訴訟。此處“有利害關(guān)系"也就是有可能受到行政行為直接的、必然的不利影響，具

體要考慮以下三個要素：是否存在一項權(quán)利；該權(quán)利是否屬于原告的主觀權(quán)利；該權(quán)利

是否直接地、必然地受到被訴行政行為的侵害。

本案中，張偉請求確認(rèn)違法和撤銷的是市規(guī)資局針對江陰支行及原房屋所有權(quán)人

劉紅烈作出的抵押登記行為。作為“非相對人"，張偉主張市規(guī)資局抵押登記行為侵犯了

其作為第二順位抵押權(quán)人享有的優(yōu)先受償債權(quán)441萬元。為證明其主張，張偉共向原審

法院提供了4份證據(jù)，但是，該四份證據(jù)均不足以證明張偉的權(quán)益受到涉案登記的直

接、必然影響。從直接性角度，涉案登記并未使張偉的權(quán)益受到直接減損；從必然角

度，張偉權(quán)益的實現(xiàn)受到劉紅烈償債能力的重要影響。在行政行為作出后，公民的權(quán)益

及權(quán)益的兌現(xiàn)尚需其他因素介入，則這種影響不足以構(gòu)成行政訴訟規(guī)范層面的“利害關(guān)

系"。

綜上，張偉不具備提起本案訴訟的原告主體資格。依照《中華人民共和國行政訴

訟法》第四十九條第一項、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的

解釋》第六十九條第一款第一項的規(guī)定，原審法院裁定：駁回張偉的起訴。

二審上訴人訴稱 上訴人張偉上訴稱，一、原審法院將上訴人原審訴訟請求認(rèn)定

為：確認(rèn)違法和撤銷被上訴人針對江陰支行及原房屋所有權(quán)人劉紅烈作出的抵押權(quán)登記

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行為，該認(rèn)定錯誤。上訴人原審要求確認(rèn)被上訴人擅自將棲他字第263089號對應(yīng)的房屋

登記簿記載的債權(quán)數(shù)額700萬元變更為1405萬元的行政行為違法，上訴人針對的是被上

訴人擅自變更房屋登記簿記載債權(quán)數(shù)額的行政行為，而非其抵押登記的行政行為。房屋

登記簿承擔(dān)著對外的公示作用，行政機(jī)關(guān)如果可以擅自變更其登記記載的債權(quán)數(shù)額必然

會導(dǎo)致抵押登記權(quán)利人的權(quán)利處于一種完全不確定的狀態(tài)，因此被上訴人擅自變更房屋

登記簿記載債權(quán)數(shù)額的行為是違法行為。二、原審法院認(rèn)為，上訴人不是法律規(guī)定的利

害關(guān)系人是錯誤的。房屋登記簿是房屋權(quán)利歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，結(jié)合本案，市規(guī)資局公

示的是房屋登記簿所登記的房屋權(quán)利價值以及第一次抵押登記后，登記房屋的剩余權(quán)利

價值，這是上訴人辦理第二次抵押登記權(quán)利價值的依據(jù)。上訴人同意向劉紅烈出借款項

是基于上訴人對抵押登記房屋價值的判斷，并認(rèn)為涉案房屋價值能夠達(dá)到1700萬元，基

于對行政機(jī)關(guān)房屋登記簿效力的確認(rèn)，除第一次抵押登記的700萬元權(quán)利外可以向劉紅

烈再出借1000萬元，因此才通過被上訴人辦理了第二次抵押登記。被上訴人在房屋登記

簿上記載了兩次抵押金額，第一次權(quán)利登記金額為700萬元，第二次權(quán)利登記金額為

1000萬元，上訴人因此向劉紅烈出借1000萬元，被上訴人擅自變更房屋登記簿記載的債

權(quán)數(shù)額顯然損害了上訴人的利益。劉紅烈抵押登記的房屋在江陰法院執(zhí)行過程中被拍

賣，獲得拍賣款1141萬元，作為辦理了第二順位抵押的上訴人可以享有優(yōu)先受償債權(quán)

441萬元。被上訴人擅自變更房屋登記簿記載債權(quán)數(shù)額的行政行為直接損害了上訴人的優(yōu)

先受償權(quán)，上訴人與本案具有利害關(guān)系。三、2014年3月18日江陰法院向被上訴人查詢

的房屋登記簿上記載的江陰支行抵押的債權(quán)數(shù)額仍是700萬元，在此之后被上訴人的房

屋登記簿該筆抵押登記的債權(quán)數(shù)額700萬元變更為1405萬元，被上訴人上述行政行為顯

然違法。綜上，請求二審法院依法撤銷原審裁定，依法支持上訴人原審訴訟請求。

二審被上訴人辯稱 被上訴人市規(guī)資局答辯稱，上訴人的上訴請求及事實理由沒有

事實和法律依據(jù)，應(yīng)當(dāng)予以駁回，原審裁定認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，程序正當(dāng)，

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請求維持原審裁定。

本院查明 經(jīng)審理查明，就本案爭議的抵押權(quán)登記，雙方當(dāng)事人提交了不同證據(jù)。

本院認(rèn)為 本院認(rèn)為，《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條，行政行為的相

對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。《最

高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第十二條規(guī)定，有下列情

形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系"：（一）

被訴的行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競爭權(quán)的；（二）在行政復(fù)議等行政程序中被追

加為第三人的；（三）要求行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的；（四）撤銷或者變更

行政行為涉及其合法權(quán)益的；（五）為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投

訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的；（六）其他與行政行為有利害關(guān)系的情形。

第十三條規(guī)定，債權(quán)人以行政機(jī)關(guān)對債務(wù)人所作的行政行為損害債權(quán)實現(xiàn)為由提起行政

訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其就民事爭議提起民事訴訟，但行政機(jī)關(guān)作出行政行為時依

法應(yīng)予保護(hù)或者應(yīng)予考慮的除外。本案中，上訴人的原審訴訟請求為確認(rèn)市規(guī)資局擅自

將棲他字第263089號對應(yīng)的房產(chǎn)登記簿記載債權(quán)數(shù)額700萬元變更為1405萬元的行政

行為違法；撤銷棲他字第263089號對應(yīng)的房產(chǎn)登記簿1405萬元的行為或者變更棲他字

第263089號對應(yīng)的房產(chǎn)登記簿1405萬元為原始記載債權(quán)數(shù)額700萬元。原審法院對張

偉與市規(guī)資局針對江陰支行及原房屋所有權(quán)人劉紅烈作出的抵押登記行為之間的關(guān)系進(jìn)

行評價，與張偉的訴訟請求不完全相符。張偉作為房屋抵押權(quán)的第二順位人，其抵押權(quán)

的實現(xiàn)取決于其在前是否有抵押權(quán)以及抵押權(quán)的金額。原審中，市規(guī)資局提交的證據(jù)與

張偉提交的證據(jù)所顯示的情況存在不一致，原審法院對相關(guān)事實未予查清，直接認(rèn)為張

偉與被訴行政行為不存在利害關(guān)系，依據(jù)不足。原審法院在繼續(xù)審理時，應(yīng)對相關(guān)事實

進(jìn)行認(rèn)定后，再予處理。

綜上，上訴人張偉的上訴請求與理由成立，本院予以支持。依照《中華人民共和

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國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共

和國行政訴訟法〉的解釋》第一百零九條第一項的規(guī)定，裁定如下：

裁判結(jié)果 一、撤銷南京鐵路運輸法院（2018）蘇8602行初1532號行政裁定；

二、本案指令南京鐵路運輸法院繼續(xù)審理。

本裁定為終審裁定。

落款

審判長 路 興

審判員 付 雙

審判員 王玉剛

二〇二〇年一月十五日

書記員 陳曉君

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